ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ N 2 от 22.03.2011 г
Подлежи ли на отмяна от съда заповедта за налагане на принудителна административна мярка, издадена на основание чл. 75, т. 6 от Закона за българските документи за самоличност (респективно чл. 76, т. 3 (отм.) от същия закон), поради противоречие с Директива 2004/38?
Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:
1. Основен принцип на правото на Европейския съюз е приматът му над националното право1 . Правото на Европейския съюз е с безусловно предимство2 , в случай на противоречие, пред действащото национално право3 . С оглед на това следва да бъде отменена от съда като незаконосъобразна заповед за прилагане на принудителна административна мярка, издадена на основание чл. 75, т. 6, респективно чл. 76, т. 3 (отм.) от Закона за българските лични документи (ЗБЛД), ако противоречи на конкретна норма на Директива 2004/38/ЕО4 , която норма има директен ефект.
2. Член 75, т. 6 от ЗБЛД5 предвижда, че не се разрешава напускането на страната на лица, които не изпълняват подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт, по силата на който са осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, освен ако представят надлежно обезпечение. Нормата въвежда ограничение на правото на свободно движение и на пребиваване в рамките на територията на държавите – членки на Европейския съюз, което всеки български гражданин6 има като гражданин на Европейския съюз – чл. 20, §1 Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС).
3. Нормата е императивна. Тя предоставя обвързана компетентност на органа, който е длъжен, при надлежно сезиране, единствено да установи наличието на визираните в хипотезата на нормата факти и ако ги констатира – да наложи принудителната мярка. Органът няма право да извършва каквато и да било преценка на други факти и обстоятелства, в т.ч. и на такива, които са индивидуални за конкретния адресат. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на принудителната административна мярка.
4. Нормата на чл. 76, т. 3 (отм.)7 ЗБЛД предоставя на компетентния национален орган оперативна самостоятелност да прецени налагането на принудителна административна мярка, ограничаваща правото на свободно движение на български гражданин, който има парично задължение в големи размери към български или чуждестранни физически и юридически лица, установени по съдебен ред, освен ако личното имущество покрива задължението или ако представи надлежно обезщетение. Преценката е ограничена само до възможността да се наложи или не мярката, не и до основанията, при които може да се наложи. Те, основанията, по своята същност, са идентични с новата разпоредба. И в двата случая става въпрос за неудовлетворени притезателни субективни относителни имуществени права. В защита на тези права се налага принудителната административна мярка, водеща до ограничаване на субективното право на свободно движение.
5. Съгласно разпоредбата на чл. 27, §1 на Директива 2004/38/ЕО държавите членки могат да ограничат свободата на движение и пребиваване на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства само по съображения, свързани с обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве. Тези ограничения се тълкуват стеснително8 и не могат да бъдат схващани като обща клауза.
6. Съдържанието на понятията обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве е изведено в практиката на Съда на Европейския съюз. Договорите и производното право не съдържат техни дефиниции. Съдържанието на тези понятия се тълкува стриктно, не може да бъде определяно едностранно от всяка държава членка без контрол от страна на институциите на Съюза9 , но държавите членки са свободни да определят изискванията, свързани с обществения ред и обществената сигурност според националните си нужди в границите, определени от Договора10 .
7. Т.е. в обхвата на изключенията по съображения, свързани с обществения ред и обществената сигурност, държавите членки са свободни да поставят определени императивни интереси на обществото, но като „зачитат всички правила на общностното право, които, от една страна, целят да ограничат дискреционната власт на държавите членки в това отношение, а от друга, да гарантират, че правата на адресата на рестриктивните мерки са защитени”11 .
8. Европейският законодател, допускайки тези три ограничения при упражняването на основното субективно право на гражданите на Европейския съюз – правото на свободно движение, установява и гаранции – ясни и конкретни изисквания, които следва да са налице при прилагане на ограниченията. Гаранциите са: забрана за позоваване на съображения за икономически цели12 , изискване мерките да са в съответствие с принципа на пропорционалност13 и на недискриминация14 , да се основават изключително на личното поведение на субекта15 , както и личното поведение да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото16 .
9. Налаганите ограничителни мерки по съображения за обществен ред или обществена сигурност трябва да са съответни на степента на опасност, която конкретните обстоятелства от личното поведение на лицето разкриват17 . Т.е. засягането на субективното право трябва да е само в необходимата и достатъчна степен, за да преодолее осъществяваната реална, актуална и достатъчно сериозна заплаха за обществения интерес18 . Мерките трябва да бъдат такива, че защитавайки императивния обществен интерес, да засягат в най-малка степен правата на частното лице19 .
10. Изискването мерките да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице означава, че те „не могат да бъдат основани на външни за конкретния случай” факти, а „изключително на личното поведение”20 на лицето. „Като се има предвид, че дерогацията от правилата на свободно движение представляват изключения, които трябва да се тълкуват ограничително, понятието „лично поведение” изразява изискването една мярка на експулсиране да не произтича от други заплахи за обществения ред и за обществената сигурност освен такива, извършени от самото лице”21 .
11. Личното поведение на лицето трябва да представлява истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха. „Доколкото могат да се оправдаят някои ограничения на свободното движение на хора, подчинено на правото на Общността, използването от национален орган на понятието обществен ред предполага, във всеки случай, съществуването (в допълнение на смущаването на обществения ред, което представлява всяко нарушение на закона) на реална и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен интерес на обществото22 ”. Съдът на Европейския съюз неотклонно приема в практиката си, че националните власти могат да наложат ограничението, но само ако безспорно установят факти, позволяващи категорично да се направи изводът, че поведението на лицето разкрива необходимата степен на заплаха за обществения интерес – действителна, настояща и достатъчно сериозна23 .
11. Европейското законодателство и практиката на Съда на Европейския съюз изискват дерогацията на правото на свободно движение да бъде функция на преценката на компетентния национален орган на конкретните релевантни факти по отношение на конкретното лице. Те не допускат налагане на ограничение при условията на обвързана компетентност, тъй като това прави невъзможна преценката за наличието на достатъчно сериозна и актуална заплаха, която съответното лице представлява за някой от фундаменталните интереси на обществото24 .
12. По силата на българската правна норма компетентният национален орган няма право да извършва индивидуална преценка на изключително личното поведение на лицето, както и да установи съществуването на истинска, реална и достатъчно сериозна заплаха, която засяга някой от основните интереси на обществото. Налице е законово установен автоматизъм на налагане на принудителната административна мярка.
13. При констатиране на това противоречие между европейското и националното право националният съдия е длъжен, в рамките на своята компетентност, „да приложи общностното право в неговата цялост и да защити правата, които то дава на частноправните субекти, като остави без приложение евентуалните разпоредби от вътрешното право, които му противоречат, без оглед на това дали те предхождат или следват общностната правна норма”25 , както и „без да е необходимо да изиска или да изчаква отмяната на такава разпоредба по законодателен или друг конституционен ред”26.
По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
Заповедта, с която се прилага принудителна административна мярка „забрана за напускане на страната” на основание чл. 75, т. 6 от Закона за българските документи за самоличност (чл. 76, т. 3 отм.) подлежи на отмяна от съда, когато противоречи на Директива 2004/38/ЕО.
1. Принципът на примата бе и изрично признат от държавите членки с нарочна декларация №17 към Договора от Лисабон за изменение на Договора за Европейския съюз и Договора за създаване на Европейската общност, Официален вестник, С 306 от 17.12.2007 г., в сила от 01.12.2009 г.
2. Съд на Европейския съюз, решение от 15.06.1964 г., Costa/ENEL, дело 6/64, Recuiel 1194; решение от 17.12.1970 г., Internationale Handelsgesellschaft mbH, дело 11/70, Recuiel 1125.
3. Съд на Европейския съюз, решение от 09.03.1978 г., Simmenthal, дело 106/77, Recuiel 629, т. 17.
4. Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) №1612/68 и отменящи директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (Директива 2004/38/ЕО).
5. Нормата е в сила от 20.10.2009 г., „Държавен вестник” бр. 82/2009 г.
6. Правото е и за членовете на техните семейства независимо от националността им.
7. Действала до 20.10.2009 г., „Държавен вестник” бр. 82/2009 г.
8. Съд на Европейския съюз, решение от 04.12.1974 г., Van Duyn, дело 41/74, Recueil 1227, т. 18; така също Съд на Европейския съюз, решение от 27.10.1977 г., Bouchereau, дело 30/77, Recueil 1999, т. 33.
9. Виж т. 18 на решението по делото Van Duyn.
10. Т. 18 на решението по делото Van Duyn; същото и в т. 34 на решението по делото Bouchereau.
11. Съд на Европейския съюз, решение от 28.10.1975 г., Rutili, дело 36/75, Rec. 1219, т. 51.
12. Чл. 27, §1, изречение последно от Директива 2004/38/ЕО; Съд на Европейския съюз, решение от 26.04.1988 г., Bond, дело 352/85, Recueil 2085, т. 34; решение от 29.10.1998 г., Комисията/Испания, дело С-114/97, Recueil І-6717, т. 41-42; решение от 14.03.2000 г., Eglise de scientology, дело C-54/99, Recueil, І-1335, т. 16 и 17.
13. Чл. 27, §2 от Директива 2004/38/ЕО.
14. Съд на Европейския съюз, решение от 18.05.1982 г., Adoui & Cornuaille, дело 115 и 116/81, т. 8 и 9.
15. Чл. 27, §2 от Директива 2004/38/ЕО.
16. Чл. 27, §3 от Директива 2004/38/ЕО.
17. Виж т. 27 и 28 от решението по делото Bouchereau.
18. Съд на Европейския съюз, решение от 03.07.1980 г., Pieck, дело 157/79, Rec. 2171, т. 18 и 19; решение от 19.01.1999 г., Calfa, дело С-348/96г., Recueil І-00011, т. 27; решение от 30.11.1995 г., Gebhard, дело С-55/94, Recueil І-04165, т. 37; решение от 26.11.2002 г., Olazabal, дело С-100/01, Recueil І-10981, т. 43.
19. Съд на Европейския съюз, решение от 16.05.1989 г., Buet, дело 382/87, Recueil 1235, т. 11.
20. Съд на Европейския съюз, решение от 26.02.1975 г., Bonsignore, дело 67/74, Recueil 297, т. 6;
21. Виж т. 6 от решението по делото Bonsignore; т. 29 от решението по делото Rutili; т. 24 от решението по делото Jipa.
22. Т. 28 и 35 от решението по делото Bouchereau.
23. Виж т. 28 от решението по делото Rutili; т. 21 от решението по делото Calfa; решение от 29.04.2004 г., Orfanopoulos and Oloveri, дело С-482/01 и С-493/01, Recueil І-05257, т. 66; решение от 31.01.2006 г., Комисията/Испания, дело С-503/03, Recueil І-1097, т. 46; решение от 27.04.2006 г., Комисията/Германия, дело С-441/02, Recueil І-3442, т. 35; виж също т. 24 от решението по делото Jipa.
24. Виж т. 27 от решението по делото Calfa.
25. Виж т. 21 от решението по делото Simmenthal.
26. Виж т. 24 от решението по делото Simmenthal.